한중일 3국의 기선(Baseline) 적용 현황

한중일 3국의 기선(Baseline) 적용 현황

 

1. 기선(Baseline)이란 무엇인가?

 

기선이란 한 나라의 연안국 해양에 대한 관할수역의 범위를 정하는 선이다. 구체적으로 영해(Territorial Waters), 접속수역(Contiguous Zone), 배타적경제수역(Exclusive Economy Zone), 대륙붕(Continental Shelf)의 외측 한계를 측정하는 선이다.

 

먼저 영해, 접속수역, 배타적경제수역, 대륙붕의 개념을 이해하고 가자. 영해는 누구나 알다시피 영토에 인접해서 해당 국가의 통치권이 미치는 해역인데, 여기에는 沿岸海, 內海, 灣, 해협 등이 있다. 범위는 해수면이 가장 낮은 썰물 때의 해안선을 기준으로 폭 3해리까지로 하는 것이 통상적이었다. 그러나 곧 소개하겠지만 나라마다 달리 6해리를 주장하는 나라도 있고, 12해리를 주장하는 나라도 있다.

 

접속수역이란 한 나라의 영해에 인접하면서 그 바깥에 있는 일정한 수역의 公海에서 그 나라연안국이 자국의 영토에서 갖는 관세, 재정, 출입국 관리, 보건위생 등에 대한 권익이 침해 받는 것을 방지하기 위하여 설치한 수역으로서 국제법적으로 관할권을 인정받는 곳이다.

 

배타적 경제수역이란 연안으로부터 200해리 수역 안에 있는 바다를 말한다. 연안국은 이 수역 안의 어업 및 광물 자원 등에 대한 모든 경제적 권리를 배타적으로 독점하며, 해양오염을 막기 위한 규제권한도 가진다.

 

대륙붕(大陸棚)은 대륙 주위에 분포하는 극히 완만한 경사의 해저를 말한다. 대륙붕 끝부분의 깊이는 100~500m이며, 평균 수심은 200m이다. 명칭은 줄여서 陸棚이라고도 한다.     

 

본론으로 들어가서 기선을 획정하는 방법에는 통상기선(Baseline)과 직선기선(Straight Base line) 두 종류가 있다. 전자는 일반적인 상황에서 사용되는 선이고, 후자는 해안의 굴곡이 심하거나 연안에 많은 섬들이 있는 곳에 그을 수 있는 선인데, 육지나 섬의 외곽에 基點(base point)들을 설정하고 이 점들을 서로 직선으로 연결하는 것이다.

 

기선을 설정하는 것은 각국의 권한에 속하지만, 국제 해양법협약에는 기선을 어떻게 설정하라는 지침이 제시돼 있다. 직선기선 설정에 관한 규정은 해양법협약 제7조에 나와 있다. 직선기선 설정을 위한 조건과 방법에 대해 동조 제1항은 “해안선이 깊게 굴곡이 지거나 잘려 들어간 지역 또는 해안을 따라 아주 가까이 섬이 흩어져있는 지역에서는 영해 기선을 설정함에 적절한 지점을 연결하는 직선기선의 방법이 사용될 수 있다”고 돼 있다. 그럼에도 나라별로 이 규정을 달리 적용하고 있는 경우가 많다. 특히 통상시기선은 별 문제가 없지만 주관적 판단이 들어갈 소지가 큰 직선기선이 문제가 된다.

 

또 동조 제3항에는 “직선기선은 해안의 일반적 방향으로부터 현저하게 벗어나게 설정할 수 없으며, 직선기선 안에 있는 해역은 內水제도에 의하여 규율될 수 있을 만큼 육지와 충분히 밀접하게 관련돼야 한다”는 지침이 제시돼 있다. 또 제4항에선 “직선 기선은 간조노출지까지 또는 간조노출지로부터 설정할 수 없지만 등대나 그와 유사한 시설이 간조노출지에 세워진 경우에는 그러하지 아니한다”고 돼 있다.

 

위에서도 언급했듯이 바다가 있는 나라가 만약 직선기선을 과도하게 남용하면 그 바다와 연결돼 있는 타국의 해양이익을 침해할 수도 있다. 이 때문에 어떤 나라가 사용한 기선이 옳은가 하는 정당성은 국제해양협약을 기준으로 삼아 판단해야 한다. 해양법협약에 남용이 문제가 되고 있는 직선기선 관련 규정이 제시돼 있지만, 해안의 지리적 조건을 보면 주관적으로 판단해야 할 부분들이 많아서 관련 규정을 자의적으로 해석하여 과도한 기선을 정하는 경우가 많다.

 

프레스코트(Prescot) 교수의 주장에 의하면, 해양법협약 제7조 규정을 위반하는 일이 발생하는 이유는 해안이 깊게 잘려 들어가지 않은 곳과 해안 가까이에 위치하지 않은 섬에 직선기선을 긋거나, 또 低潮點이 아닌 곳에 기점을 설치하며, 대륙국가가 군도 주변에 직선기선을 설치하기 때문이다. 최근, 각국이 이른바 “해양의 영토화” 추세 속에서 해양에 대한 관할권을 가능한 확대 강화하고 있으며, 그 일환으로 과도한 직선기선을 사용하기도 한다. 그러면 동아시아에서 바다를 서로 맞대고 있는 일본, 중국, 한국은 어떻게 기선을 긋고 있는지 실태를 소개한다. 이 내용은 전 한국해양법학회장 이석용 한남대 명예교수의 연구를 많이 참조했다.

 

2. 일본정부의 기선 적용 현황

 

해양대국으로 알려진 일본은 전통적으로 해양의 자유를 옹호하고 바다면적이 넓은 서구 강대들이 주장한 ‘좁은 영해, 넓은 공해’라는 패러다임이 지속되도록 지지해 왔었다. 그러나 1960년대에 들어와 세계의 많은 나라들이 저마다 12해리 영해를 취하기 시작했다. 이에 대응해 일본은 1977년 5월 영해법을 제정하고 12해리 영해를 도입했다. 일본의 영해법은 영해의 범위(제1조), 영해기선 (제2조)에 대해서만 규정하고 부칙에서 특정 해역에서의 영해범위를 밝히는 매우 간단한 것이었다.

이로써 일본의 영해는 홋카이도 북쪽과 사할린도 사이의 소야(宗谷)해협, 홋카이도와 혼슈 사이의 쯔가루(津輕)해협, 쯔시마(対馬)의 동쪽 수도와 서쪽 수도, 가고시마 남단의 오오스미(大隅)해협 등 5개 특정해역을 제외하고는 모든 수역에 12해리로 확대됐으며, 영해기선은 저조선을 원칙으로 하되 세토나이카이(瀬戸內海)에는 그 입구에 직선기선을 그었다. 5개 특정해역은 여전히 3해리로 남겨뒀다.

 

1996년, 일본은 영해법의 명칭을 ‘영해 및 접속수역에 관한 법률’로 바꾸고 내용도 일부 수정 보완했다. 이 법에서 영해를 기선에서 12해리까지로 확대하고 중복되는 바다에 대해선 당사국간에 합의하거나 또는 중간선, 등거리선으로 경계선을 획정한다고 규정했다.(제1조) 그러나 부칙에는 당분간 상기 5개 특정해역에서는 3해리 영해를 그대로 유지한다고 했다. 기선 설정과 관련해선 제2조에 “기선은 저조선, 직선기선 및 灣口 또는 하구로 이어지는 직선으로 한다”고 정했으며, 통상기선이 아닌 직선기선을 원칙으로 정하고, 직선기선 설정은 “해양법협약 제7조의 규정에 따라 법령으로 정한다”고 했다.

 

이처럼 일본은 영해법을 제정하면서 영해 및 접속수역에 관한 법률 시행령을 제정하여 직선기선 제도를 정비했지만, 나중에 여러 번 내용을 수정했다. 이 법률에 의거해 일본은 주요 섬들의 해안을 따라 15개의 직선기선군을 설치했다. 미국 국무성이 세계 해양 동향을 알 수 있는 분석 자료로 발간하는 ‘Limits in the Seas’에 의하면, 길이가 0.09해리에서 85.2해리에 이르는 총 162개의 기선 중에서 28%는 길이가 24해리 이상이었다. 게다가 그 주변에 직선기선이 설정된 일부 섬들의 해안은 지리적으로 해양법협약 제7조의 요건을 충족하지 못했다. 일본의 도서 해안선은 대부분 깊게 만입돼 있지 않고 그렇다고 섬 가까이에 암초도 많이 있는 것도 아니기 때문이다.

 

3. 중국정부의 기선 적용 현황

 

중국 역시 긴 해안을 갖고 있는데 상황이 어떤지 보자. 중국이 직선기선으로 연결할 지점을 밝힌 것은 1996년 5월 15일 제8차 전국인민대표대회에서 해양법협약 비준에 동의함과 동시에 상무위원회 명의로 발표한 ‘영해기선에 관한 성명’에서였다. 중국은 대륙 영해 부분 49개 기점과 서사군도 영해 부분 28개 기점의 좌표를 발표했다. 중국은 직선기선 방법으로 영해를 획정한다고 정했다.(중국 영해 및 접속수역법) 하지만 중국은 기선 획정에 필요한 조건을 갖추지 못한 곳에서도 직선기선을 설치했다. 예를 들어 암초나 간출지에도 기선을 설치했으며, 심지어는 해면 위에도 기선을 설치하였을 뿐만 아니라 직선기선 중 일부는 지나치게 길어서 해양법협약 등 오늘날 국제해양법 규칙에 어긋나는 것이다.

 

중국은 본토와 남쪽 해남도의 49개 기점을 연결하는 48개의 직선기선 중에서 절반 이상인 25개의 기선이 24해리 이상이며, 24해지에서 48해리가 9개, 48해리에서 100해리가 13개나 됐으며, 심지어 100해리 이상인 직선기선도 3개나 있다. 요컨대 중국은 매우 긴 직선기선을 사용한 것이다. 이외에도

 

중국의 직선기선에 대해선 그 연안 도서들이 해양법협약 제7조 제1항의 내용을 충족하는가 하는 문제가 있다. 즉 “해안에 근접한 일련의 도서”에 해당하는지 문제점으로 지적되고 있으며, 일부 기점은 ‘해안의 일반적 방향’에서 현저하게 이격돼 있기도 하다. 특히 기점14의 양형제서와 기점15의 요산열도는 해안에서 40해리 이상 떨어져 있으며, 중국본토의 해안에서 69해리 떨어진 해초(동도)는 해안의 일반적 방향에서 크게 벗어나 있다고 한다.

 

4. 한국정부의 기선 적용 현황

 

이제 끝으로 한국의 기선 설정상황을 보자. 한국정부에서 영해법을 만든 것은 1977년 12월 31일 제정한 법률 제3037호였다. 이 법의 효력이 발생하기 시작한 것은 그로부터 꼭 4개월이 지난 1978년 4월 30부터였다.

 

1995년 12월 6일, 한국은 법률 제4986호로 법률명칭을 ‘영해 및 접속수역법’으로 바꾸고 접속 수역을 신설하는 등 영해법을 일부 개정했다. 그러나 영해의 폭과 기선제도는 손을 대지 않고 대부분 그대로 유지되도록 했다. 이 법 제1조에 따르면, 영해는 “기선으로부터 측정하여 그 바깥쪽 12해리의 선에까지 이르는 수역”이며, 대통령령으로 정하는 일정 수역에서는 별도로 범위를 정할 수 있다고 규정돼 있다.

 

기선에 대해서는 제2조에 규정돼 있다. 즉 “영해의 폭을 측정하기 위한 통상의 기선은 대한민국이 공식적으로 인정한 대축적 해도에 표시된 해안의 低潮線으로 한다”고 하여 통상기선을 원칙으로 삼았지만 직선기선의 설정도 가능하도록 했는데, “지리적 특수 사정이 있는 수역인 경우에는 대통령령으로 정하는 기선을 연결하는 직선을 기선으로 할 수 있다”는 것이다.

 

한국은 해안선의 모양이 단순한 한반도 동해안에는 통상기선을 설치하였고 서해안과 남해안은 직선기선을 획정했고, 서해안과 남해안은 해안선의 굴곡이 심하고 많은 섬과 암초가 해안 가까이 산재해 있어 직선기선을 사용하는 것이 정당화 된다.

 

그런데 미국 국무부의 발간 자료 Limits in the Seas에 의하면, 한국도 해양법협약이 상정한 직선기선 사용을 위한 지리적 조건을 충족하지 못한 수역에도 일부 직선기선을 설치한 곳이 있으며, 직선기선 중에는 너무 긴 것들도 있다고 한다. 한국의 총 19개 직선기선들 중에는 길이가 24해리 이내인 것이 12개가 있고, 24해리에서 48해리 사이가 5개, 48해리 이상인 직선기선이 2개라고 한다.

 

인접국 또는 대향국가와 영해 경계선에 관해선 영해 및 접속수역법 제4조에 규정돼 있다. 인접국 또는 대향국가와 영해 경계선에 대해 합의를 하지 못한 경우에는 중간선으로 한다고 했다. 미 국무성에서 발간하는 ‘Limits in the Seas’에 의하면, 한국의 직선기선도 다소 문제가 없지 않다. 하지만 통상기선이 아닌 직선기선을 원칙으로 삼은 일본과 중국의 기선제도에 비하면 해양법 관련 법칙을 비교적 잘 준수하고 있는 편이다.

 

결론 격으로, 이처럼 주변 국가들이 직선기선을 과도하게 획정 하게 되면 한국의 해양관할 수역에 악영향을 미치며, 특히 해양경계획정이 등거리선 중간선으로 이루어지는 경우 한국이 입게 될 해양이익의 피해가 커지게 된다. 그에 대비해 주변국들의 과도한 직선기선 실태를 좀 더 정확히 파악하고 있을 필요가 있겠다. 그리고 그것을 근거로 국제해양법 규칙과 다른 점을 밝혀내 향후 전개될 상황에 대해서도 미리 대응 방안을 마련해둬야 하지 않을까? 한중일 3국간의 합의가 중요하지만 이 지역 해역은 그다지 넓지 않고 섬의 영유권 문제도 얽혀 있어 이해관계가 워낙 첨예해서 합의는 쉽지 않을 것이라서 하는 말이다.

 

2020. 5. 8, 07:00

북한산 清勝齋에서

雲靜